近日，联合国环境规划署（UNEP）和世界资源研究所（WRI）联合撰写了《应对塑料污染：“一次性塑料制品”监管措施指南》（简称UNEP/WRI指南）。UNEP/WRI指南试图帮助立法者和政策制定者通过制定政策法规，减少一次性塑料制品的生产和使用，推广塑料替代产品，改进废物管理系统，加大循环利用或回收一次性塑料制品力度，以减少海洋塑料垃圾及全球塑料污染。UNEP/WRI指南详细的介绍了全球关于一次性塑料制品的常见监管政策（包括禁令、经济手段、标准和标识、生产者责任延伸制度等），分享了一些国家的成功经验。

  UNEP/WRI指南对我国“限塑令”和“洋垃圾进口禁令”给予了肯定。2020年1月，我国正式对外发布《关于逐步加强塑料污染治理的意见》，俗称“升级版限塑令”。塑料环境污染是全球环境问题，其中，海洋塑料垃圾污染被列为全球亟待解决的十大环境问题之一，需要世界各国共同采取行动。

  我们归纳了UNEP/WRI指南的主要内容及国际监督管理要求，结合我国减少一次性塑料污染治理的主要进展，提出如下建议：1.加强与国际组织及其他几个国家合作，一同推动全球采取行动，开发推广先进的废塑料处理技术，控制塑料污染问题，降低海洋塑料污染的影响；2.倡导绿色生活与生产方式，提高公众减少使用一次性塑料制品的意识和行动，切实减少一次性塑料制品的消费；3.通过“一带一路”绿色合作，引领示范发展中国家绿色发展模式，推动全球落实2030年可持续发展议程。

  塑料大范围的应用于生产与生活中，是一种重要的基础材料。自70多年前塑料制品问世以来，大量塑料垃圾进入海洋，对环境、经济和社会产生了重大影响。有研究显示，截至2015年，全球已经累计生产了83亿吨塑料，多用来制造一次性产品，其产生的塑料垃圾约为63亿吨。全球每年因管理不善而进入海洋的塑料垃圾为480万～1270万吨，其中55%～60%来自中国、印度尼西亚、菲律宾、泰国和越南5个发展中国家。

  国际组织格外的重视塑料污染问题。2017年初，UNEP宣布发起“清洁海洋行动”，向海洋塑料垃圾“宣战”，呼吁各国出台减少塑料制品使用的政策，推动相关行业减少塑料包装用量，呼吁消费者改变到处乱丢垃圾的习惯，以避免对海洋造成不可逆转的影响。2018年6月1日，UNEP发布了一份报告，其目的是评估化石燃料生产塑料的替代方法，并帮助“打破全球对一次性塑料的依赖”。

  2018年12月4日，第73届联合国大会主席埃斯皮诺萨宣布启动全球反塑料污染行动。埃斯皮诺萨说，80%的一次性塑料制品最终会进入海洋，预计到2050年，海洋中的塑料量将超过鱼类。2019年3月，联合国环境大会通过了1/6，2/11，3/7，4/6和4/9号决议，鼓励成员国制定和实施国家或区域行动措施，以解决海洋塑料垃圾和一次性塑料制品的污染问题，并强调要长期消除向海洋排放塑料垃圾和微塑料。决议督促各方要采取行动，“到2025年，预防并显著减少海洋污染，特别是陆源污染，包括海洋垃圾和富营养化污染”。

  2019年5月，各国政府通过了《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》（简称《巴塞尔公约》）修正案，明确“塑料垃圾”列入《巴塞尔公约》附件二“须特别考虑的废弃物”中。被列入其中的塑料无法在《巴塞尔公约》成员国与非成员国之间进行交易。未来，废弃塑料出口国家必须提前获得进口国的核准，相应地全球将设置“一个透明的、可追溯的废弃塑料进出口系统”。这将会成为遏制海洋垃圾或塑料垃圾污染的重要国际机制。

  2015年《欧盟循环经济行动计划》将塑料问题列为优先事项。2018年《欧盟循环经济塑料战略》突出了循环经济原则，强调塑料及塑料制品要考虑再利用、修复和再循环的要求，有实际效果的减少塑料垃圾的数量。2019年3月27日，欧盟通过了一次性塑料制品的指令（欧盟指令2019/904），要求成员国通过国家立法禁止一次性塑料制品使用，2021年7月3日前一定要采取措施禁止某些塑料制品的使用。

  21世纪初，世界各国开始关注塑料垃圾的影响和危害，相继出台了一系列的政策法规。截至2018年7月，至少127个国 家颁布了有关塑料制品生产和消费的法规。UNEP/WRI指南概述了这127个国家控制一次性塑料制品生产、消费、进出口及废物处置的主要措施，最重要的包含四类：禁令或限制措施，经济手段（包括税收优惠、补贴、污染者付费或其他财政激发鼓励措施），标准、认证和标识，生产者责任延伸制度等。UNEP/WRI指南认为，一些国家的政策法规并不全面，这些政策法规仅仅针对某些“一次性塑料制品”或仅在某些情况下适用，因此，全球一次性塑料制品的生产量和消费量仍然居高不下，塑料污染问题尚未得到一定效果控制。

  UNEP/WRI指南提出，在制定塑料相关禁令时，需考虑几个重要的条件：产品、环节、豁免产品和用途、替代品、生效期、执行机制等。2002年，孟加拉国带头发布禁令，禁止使用一次性塑料（塑料旅行袋）。目前已有90多个国家颁布了各种限制一次性塑料袋的禁令。欧盟对塑料袋的厚度也做了明确要求，要求其成员国设定减少使用壁厚不超过50微米塑料袋的目标（欧盟指令2015/270），根本原因是这些塑料袋重复使用率低且易产生垃圾。有些禁令对塑料的材质也做了明确规定。一些国家已经发布禁令不允许使用发泡聚苯乙烯生产一次性餐具和杯子。因为聚苯乙烯重量轻，需要数千年才能将其分解，且很容易碎成小块，被鸟类和其他动物吞食，对环境和健康都有较大危害。

  UNEP/WRI指南提出，禁令要关注塑料产品生产、进口、零售及使用等所有的环节，有实际效果的减少一次性塑料废物的产生。指南还概述了一些国家对塑料制品的豁免要求，如用于科学或医学临床研究的塑料制品、机场的免税袋及用于出口的塑料袋等。

  UNEP/WRI指南建议采用可降解、可堆肥或由生物材料制成的一次性塑料，因为它们的分解或腐烂速度比传统塑料要快，但也要分析这些替代品对环境的潜在影响。一次性塑料制品的禁令执行要有一定的宽限期，也要有切实可行的执行措施。

  UNEP/WRI指南提出，能够最终靠经济手段对一次性塑料制品的使用进行处罚（如征税），或对减少一次性塑料生产或使用等给予奖励。由于不一样的产品可以收取不同的税率，税收比禁令具有更高的灵活性。征税要考虑的关键要素有：征收对象、征税产品、征税单位、税率、税收使用和管理等。

  不同国家的征税对象不同。例如，葡萄牙针对厚度在15到50微米之间的薄塑料袋向消费者征收每袋0.10欧元的税。英国《2015年一次性塑料袋收费令》只对拥有250名及以上职工的企业征收零售商税，这种方法减轻了小企业的负担，但也可能会降低政策的影响力。

  不同国家的征税产品也不同。例如，保加利亚对包装材料和杯子等一次性用品征收产品费；莱索托对塑料袋、塑料塞、瓶盖和其他塑料封口征收环境税；挪威对PET塑料瓶征收环境税。税收也可以根据塑料袋的厚度、生物降解、可重复使用或回收可能性进行调整。例如，西班牙根据塑料袋的厚度和是否含有回收材料，收取5～15美分不等的费用。

  一次性塑料制品标准化生产、消费和使用，可以降低安全风险及对环境的不良影响。一次性塑料制品标准化要综合考虑塑料有害物质含量、生物可降解性、可堆肥性及可回收等要素，可以通过塑料制品标准、认证、标识来实施。

  制订一次性塑料制品的标准，一般会考虑消费者安全标准以及环保标准。欧盟指令94/62/EC规定了包装材料（包括塑料材料）需要满足的基本要求，包装必须满足这些要求才能进入欧洲市场。欧洲标准化委员会（CEN）也制定了一套适用于所有欧盟成员国的标准。这些标准和要求主要包括：包装的制造和组成、包装的可重复利用性、包装的可回收性。

  引入标准的同时，还需考虑认证形式。一种选择是强制自我认证或声明遵守，另一种选择是第三方认证。一些欧盟成员国将欧盟94/62/EC指令的基本要求纳入国内法规体系，要求生产商声明产品符合标准。例如，法国要求包装制造商提供符合技术文件支持的基本要求的书面声明。

  UNEP/WRI指南概述了生产者责任延伸制度，废物回收、利用及处置规范等。生产者责任延伸制度（EPR）是指把生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期，在产品设计的阶段就充分考虑产品回收利用的可行性，减少塑料废弃物的产生量。因此，EPR包括产品上游（设计和生产）和下游（循环再用和回收利用）两个阶段。

  当回收的塑料可以作为新产品生产的原材料，或是塑料产品能通过商业回收流程进行加工和回收/再循环，那么这种塑料制品就可以考虑循环再用。押金退还系统（DRS）是激励消费者 将指定的饮料容器空包装退回到收集点以实现回收利用的制度，是下游EPR的一种形式。DRS有助于增加包装产品的再用和循环再生。

  UNEP/WRI指南建议，各国在制定控制塑料垃圾法律时，要考虑开展基准评估及影响评估。各国政府在立法前，应调查塑料生产和消费情况，及其社会、经济和环境影响以及相关利益方对一次性塑料制品的意见建议。政策制定者还要综合考虑预期达到的目标，包括：减少塑料污染，减少垃圾填埋场的塑料垃圾量，减轻政府废物处理的负担，减少海洋垃圾及对野生生物的危害，鼓励消费者采取可持续的替代方案，减少进入市场的塑料量等。

  UNEP/WRI指南提出，能够最终靠修改废弃物管理法规，促进一次性塑料制品的回收、再循环或再利用。在制定相关法律时，也要考虑《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等国际环境公约对塑料废物进出口的有关规定。

  中国政府格外的重视塑料污染问题，先后出台了一系列政策法规，取得了积极进展。2007年12月发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（俗称“限塑令”），2008年5月出台了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》。“限塑令”规定从2008年6月1日起，在全国范围禁止生产、销售、使用厚度小于25微米的塑料购物袋（超薄塑料袋），并在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，不允许免费提供塑料购物袋。UNEP/WRI报告肯定了中国“限塑令”的积极影响。但是，由于厚型塑料袋价格低，很多国内零售商，包括农贸市场卖家、食品摊贩、私人店主和餐馆老板等都没有认真执行。很多消费者为图方便，也在继续大量使用塑料袋。预计塑料袋仍将是中国环境污染的主要来源。

  2017年7月，中国发布《禁止洋垃圾入境推进固态废料进口管理制度改革实施方案》（俗称“洋垃圾禁令”），明确对包括塑料在内的24种固态废料实施进口禁令，自2018年1月1日起执行。2018年4月，生态环境部发布关于调整《进口废物管理目录》的公告，将工业来源废塑料等16种固态废料从限制进口类调入《禁止进口固态废料名录》，自2018年12月31日起执行。中国的“洋垃圾禁令”在国际上引起广泛关注。美国、日本及欧盟一些国家不得不采取应对措施，解决塑料垃圾问题。随后，许多垃圾被转运到较贫穷的国家，而这些国家也反对将自己作为“垃圾场”。2019年12月26日，美国《华尔街日报》发表《中国拒绝洋垃圾引发的全球废物回收处理方式巨变》一文指出，印度、马来西亚、越南、泰国和印尼这些西方热衷输入垃圾的市场，也纷纷实施垃圾进口禁令。我国的“洋垃圾”禁令，推动了各国重新审视本国垃圾处理政策，倒逼垃圾出口国提升自身的垃圾解决能力，加快了资源再生技术的研发和利用。

  2020年1月，中国发布《关于逐步加强塑料污染治理的意见》（俗称“升级版限塑令”）。“升级版限塑令”考虑各地区、各行业的差异，按照突出重点、有序推进的原则，区分重点城市、地级以上城市和相关县级城市，按照2020年、2022年和2025年三个时间段，积极稳妥地推进塑料污染控制的分步骤、分领域整体工作。其设定的路线年，将率先在部分地区、部分领域禁止和限制部分塑料制品的生产、销售和使用。到2022年，一次性塑料制品消费量将大幅度减少，替代产品将得到推广，用于回收和能源利用的塑料废物比例将大幅度的增加。到2025年，塑料制品的生产、流通、消费、回收处置管理体系基本建立，多元共治体系基本形成，替代产品的开发和应用水平进一步提升，重点城市塑料垃圾填埋场数量大幅度减少，塑料污染得到一定效果控制。

  （一）加强与国际组织及其他几个国家合作，一同推动全球采取行动，开发推广先进的废塑料处理技术，控制塑料污染问题，降低海洋塑料污染的影响。面对全球化的不断深入，国际分工日益细化，环境污染的全球流动在某些特定的程度上是不可避免的，单靠一个国家或几个国家难以解决全球一次性塑料制品的污染问题。我国政府在履行《巴塞尔公约》《生物多样性公约》及海洋方面相关公约的过程中，应与联合国相关机构继续加强合作，参与有关塑料及含塑产品国际标准、国际规则制定，一同推动全球采取“源头减塑”行动，为人类共同的未来寻找更清洁的解决方案。

  一些发达国家有着先进的废弃物管理系统，可处理或回收利用大量塑料废物。我国今后应逐步加强与这些国家交流与合作，鼓励开发塑料废弃物处理新技术和传统塑料替代材料，降低一次性塑料生产和消费，提高塑料废弃物处置能力，从源头上降低对海洋污染的影响。

  （二）倡导绿色生活与生产方式，提高公众减少使用一次性塑料制品的意识和行动，切实减少一次性塑料制品的消费。公众是一次性塑料制品的消费者，也是塑料废弃物的丢弃、回收的参与者，其对减少塑料污染至关重要。

  建议加大宣传力度，让公众了解一次性塑料污染的危害，特别是对海洋ECO和海洋生物多样性的影响，提高公众对“升级版限塑令”政策的理解和支持。倡导绿色生活方式，完善公众参与渠道，鼓励公众采用替代产品。相信我国公众的积极行动将会产生巨大的示范效应。

  （三）通过“一带一路”绿色合作，引领示范发展中国家绿色发展模式，推动全球落实2030年可持续发展议程。

  “一带一路”的绿色合作是落实2030年可持续发展议程的重要举措。过去，我国处理了全球大量的废塑料，积累形成了全球废塑料加工利用的一些新技术和新装备。“一带一路”生态绿色合作能够在一定程度上帮助这一些企业“走出去”，推进全球废塑料回收再利用，助力全球实现2030年可持续发展议程中有关海洋、生物多样性保护等目标。